Европейская комиссия за демократию через право

(Венецианская комиссия)

МНЕНИЕ

ПО ПРАВУ

Об изменениях и дополнениях

к Конституции Республики Молдова,

в частности касающийся статуса Гагаузии

 

Принято Венецианской комиссией на ее 50-ом Пленуме

(Венеция, 8-9 марта 2002)

 

на основе примечаний

Г-н Джеймс ГАМИЛЬТОН (член, Ирландия)

Г-н Каарло ТУОРИ (член, Финляндия)

Г-н Жоан ВИНТРО (эксперт, Испания)

 

 

 

I. ВВЕДЕНИЕ

 

1. 10 декабря 2001 года молдавские власти представили запрос в Венецианскую комиссию дать заключение по проекту закона «Об изменениях и поправках в Конституцию Республики Молдова» относительно статуса Гагаузской автономии. (1)

2. По приглашению молдавских властей группа докладчиков и два члена секретариата Венецианской комиссии посетили Молдову в период с 11 по 14 февраля 2002 года. Цель визита заключалась в том, чтобы встретиться с представителями молдавских и гагаузских властей и обсудить проект закона о конституционных изменениях, касающихся автономных областей в составе Республики Молдова, с особым акцентом на территориальную автономию Гагаузии. Данный текст был подготовлен на основе примечаний со стороны докладчиков Венецианской комиссии, господ Дж. Гамильтон, К. Туори и Ж. Винтро.

3. Чтобы разместить свои предложения в требуемом  контексте необходимо ссылаться на некоторые существующие правовые положения, касающиеся автономного округа Гагаузии, их место в молдавской правовой системе и некоторые ключевые положения Конституции Молдовы.

 

 

 

 

II. Нынешние законодательные рамки

 

А. Конституция Республики Молдова

 

4. Статья 1 Конституции провозглашает Республику Молдову как суверенное, независимое, единое и неделимое государство.

Статья 2 предусматривает, что национальный суверенитет принадлежит народу, которое осуществляет ее непосредственно, и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

5. Статья 60 предусматривает, что Парламент является единственным законодательным органом государства в Республике Молдова.

Статья 66 предусматривает, что среди основных властных полномочий Парламента, есть правомочие: «обеспечить единство законодательных нормативных актов на всей территории страны», «утверждать и контролировать государственный бюджет» и «приостанавливать деятельность местных органов государственного управления в соответствии с законом «.

            6. Конституция, согласно статье 7, является высшим законом страны. Ни один закон или иные правовые акты, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.

Статья 135 наделяет Конституционный суд правами для обеспечения соблюдения конституционности  законов, контроля соответствия ей.

Статья 140 — законы, становятся недействительными и не имеющими юридической силы с момента принятия Конституционным Судом  решения по этому вопросу.

7. Статья 72 классифицирует законы на три категории: конституционные, органические и обычные. Конституционные законы направлены на пересмотр Конституции. Пересмотр, в соответствии со статьей 141, должен быть инициирован народной инициативой, одной третью парламента или правительством. Пересмотр не может быть разрешен, если это приводит к подавлению основных прав человека и их гарантий (статья 142 (2)). Конституционный суд должен одобрить инициативу по пересмотру. Конституционный закон должен быть одобрен двумя третями голосов в парламенте не ранее, чем через шесть месяцев после его начала, но не позднее чем через один год после того, когда была представлена инициатива, если предложение не принято, то оно утрачивает силу (статья 143). В случае изменений, касающихся суверенитета, независимости и унитарности  государства или его постоянного нейтралитета, требуется утверждение конституционного закона также на всенародном референдуме (статья 142 (1)).

8. Статья 111 Конституции предусматривает, что специальные формы автономии, в соответствии со специальными положениями особого органического закона, могут быть предоставлены «населенным пунктам на левом берегу Днестра» (Приднестровье) и (б) «некоторым другим местам в южной части Республики Молдова «(это касается Гагаузии).

В статье 111 предусмотрено, что для «поправки к органическим законам», устанавливающих особый статус «для этих мест” необходимы три пятых голосов большинства в парламенте.

Статья 111.2 косвенно предусматривает «особые» органические законы, регулирующие статус автономий.

«Статья 111.2 косвенно предусматривает «особые» органические законы, регулирующие статус автономий. «Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.»

1.       «Изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента». Населенным пунктам левобережья Днестра могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическим законом

2.      Согласно статьи 74 части (1) Конституции РМ: «Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях;

3.      Согласно статьи 74 части (2) Конституции РМ: «Ординарные законы и постановления принимаются большинством голосов присутствующих депутатов «Заседания Парламента признаются правомочными при участии большинства избранных депутатов

 

B. Закон об особом правовом статусе Гагаузии

9. Гагаузия была создана как автономное территориальное образование органическим законом от 23 декабря 1994 года (CDL (95) 11) (далее по тексту закона 1994 года).

10. Закон 1994 года устанавливает, что в состав Гагаузии входят населенные пункты, в которых гагаузы составляют более 50% населения,  а также другие населенные пункты, где большинство в местном референдуме изъявили желание быть включенными в Гагаузию. (Статья 5). Закон 1994 года предусматривает, что «земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, находящиеся на территории Гагаузии, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии».

11. Статья 1 части (4) Закона 1994 года предусматривает, что в случае изменения статуса Молдовы как независимого государства, народ Гагаузии имеет право на внешнее самоопределение.

12. Закон 1994 года  устанавливает представительный орган в Гагаузии «Народное Собрание» с полномочиями принятия нормативных актов в пределах своей компетенции (ст. 7). В нем могут принимать юридические местные законы простым большинством голосов (статья 11 (1)) в области науки, культуры и образования, жилищно-коммунальных услуг и благоустройства; медико-санитарной помощи, физической культуры и спорта; местной бюджетной, финансовой и налоговой деятельности; экономики и экологии, а также трудовых отношений и социального обеспечения (статья 12 (2)).

13. Народное Собрание также имеет полномочия в отношении регионального планирования, границ районов, поселков и деревень, названий мест, местных выборов и референдумов, символов и наград (Статья 12 (3)). Оно имеет право принять и, впоследствии приняло кодекс законов (ст. 11 (2)).

14. Из текстов не ясно, какими соответствующими полномочиями Народное Собрание и национальный Парламент обладают по принятию законов в этих областях, и какое место такие законы занимают в иерархии законодательных норм. Казалось бы, из ответов на вопросы делегации в ходе обсуждения, о том, что Народное Собрание в компетенции принимать законы в областях, где оно уполномочено принимать законы не являются исключительными, то есть, что законы национального Парламента могут продолжать применяться, однако в случае, их конфликта, законы Народного Собрания преобладают.

15. Народное собрание может обратиться в Конституционный суд, чтобы  объявить недействительными правовые акты законодательной и исполнительной власти Республики Молдова, которые нарушают полномочия Гагаузии (Статья 12 части (3) пункта (i)). Нормативные акты Гагаузии, которые противоречат Конституции также могут быть признаны недействительными (статья 12 части (6)), но и закон 1994 года не устанавливает особый порядок урегулирования этих законоположений. Инициатива в отношении подачи такого вопроса в суд, определяется законом о Конституционном суде в соответствии со статьей 135 (2) Конституции Молдовы.

  «Правом на обращение в Конституционный суд обладают: … j) Народное собрание  Гагаузии  (Гагауз  Ери) — в  случаях  проверки конституционности   законов,  регламентов  и  постановлений  Парламента, указов  Президента  Республики  Молдова,  постановлений  и  распоряжений Правительства,  а  также  международных  договоров  Республики  Молдова, ограничивающих полномочия Гагаузии».

16. Закон 1994 года  предусматривает также, что  исполнительным руководством являются  — Башкан Гагаузии и Исполнительный  комитет. Исполнительный комитет несет ответственность, в частности, по местным бюджетным и финансовым механизмам, местным налогам и за составление бюджета. По статье  18 бюджет должен формироваться  из таких источников, которые определяются национальным законодательством и Народным Собранием.

17. Закон 1994 года также установил суд Гагаузии, как апелляционный суд и в качестве суда первой инстанции по сложным гражданским, административным и уголовным делам (статья 20). Гагаузия имеет свого собственного прокурора и свои собственные департаменты юстиции, национальной безопасности и внутренних дел, руководители которых назначаются и освобождаются от своих должностей их национальными руководителями по предложению Народного Собрания или Башкана  с согласия Народного Собрания. Ответственность за назначение и увольнение старших полицейских офицеров разделяется между центральными властями и Гагаузией.

 

* * * * * * *

 

18. Принимая во внимание текущие законодательные положения и консенсус всех сторон, что конституционные изменения следует производить на основе закона 1994 года и при полном уважении конституционных положений, то можно предположить, что конституционные поправки должны быть составлены на следующих принципах и критериях:

a) совместимости между унитарным характером Республики Молдова и признании территориальных автономий;

b) больше политический чем административный характер территориальной автономии, такой, как Гагаузия;

c) возможность использовать специальные символы автономии и особого статуса (должностным лицом) с другим языком (языками), для использования на территории наряду с государственными и национальными языками, установленными Конституцией Молдовы;

d) специальный органический закон является правовой основой для функционирования автономии, Закон 1994 года может быть рассмотрен уже в качестве такого закона в свете статьи 111.2 (см. стр. 10);

e) «Специальный органический закон» следует отличать от органических законов, касающихся как материальных, так и официальных уровней [2];

f) Конституция Молдовы и специальные органические законы представляют собой конституционную основу, которая определяет развитие всех других норм – не должно быть закона или другого нормативного акта, противоречащего  положениям Конституции и специального органического закона;  органические и обычные законы могут быть реализованы в Гагаузии, если они не противоречат Конституции и положениями специального закона о статусе Гагаузии;

g) Конституционный суд Республики Молдова обязуются разрешать все конституционные споры между центральными органами власти и автономией.

 

 

 

III. Предлагаемые конституционные права

 

А. Нынешняя ситуация в связи со статусом Гагаузской автономии.

            19. Важно, подчеркнуть, что обе стороны: Молдавские власти, с которой делегация Комиссии встретилась, и представители гагаузских властей, которые подвергли критике предлагаемый закон – высказались, что  в целом удовлетворены работой автономии Гагаузии, как это предусмотрено в положениях Закона 1994 года. Поэтому возникает вопрос: будет ли предлагаемый конституционный закон необходимым, является ли он нужным, может  быть разумным является оставить его таким, коль так он хорош, с учетом того, что нынешняя система, судя по всему, работает теперь в течение восьми лет. Настоящим предложением, возможно, увеличит риск нарушить баланс в Конституции как законе, который оказался бы противоречивым.

20. Ответ, который был дан в этом вопросе сторонниками предложения, заключается в том, что конституционные основы существующих механизмов является желательным и необходимым. Было высказано мнение о том, что некоторые аспекты закона 1994 года вошли бы в противоречие с Конституцией. Например, Конституционный суд отменил одно из положений закона 1994 года, статья 20 (2), которая предусматривает назначение судей в Гагаузии по предложению Народного Собрания [3] .

21. Создание автономного округа Гагаузия очень недостаточно для превращения Молдовы от унитарного государства к федеративному.  Только одна сравнительно небольшая часть Молдовы, с населением 150000 из общей численностью населения 4300000, состоит в автономном районе, и нет никаких других нижестоящих законодательных органов по всей стране в целом.

Возможность создания автономии в качестве решения приднестровского вопроса была также обсуждена и в прямой форме предусмотрена в Конституции. Есть другие унитарные государства, которые установили регионы с автономными полномочиями, без перехода на полностью федеральные системы, например, Испания, Португалия [4] и Соединенное Королевство.

Существует дискуссия о таких конституционных преобразованиях во многих других государствах. Существует логика для поддержания системы унитарного государства с небольшим числом автономных регионов, а не строить полномасштабную федеральную систему, где само государство является сравнительно небольшим, а автономные области и регионы составляют лишь небольшую часть из всего него, и нет спроса на политическую автономию в остальных частях страны.

Такие асимметричное решение, однако, рискует тем, что другие части страны могут  выразить свое негодование жителями автономного округа продолжающими осуществлять свою долю власти над делами государства в целом, при сохранении почти эксклюзивного контроля над своими собственными делами автономии, — проблема, которой  в полной  мере отсутствует в случае федеральных систем. Ввиду несоответствия между размерами Гагаузии и Молдовы в целом, однако, это представляется больше как теоретические рассмотрения.

            22. Тем не менее, масштабы полномочий, возложенные на гагаузские автономные учреждения, являются очень яркими. Круг вопросов, по которым Народное Собрание может издавать законы почти полностью всеобъемлющий. Трудно найти, какие-либо важные области, которые были бы исключены из их компетенций, за  исключением обороны и внешней политики. Даже в самом, Законе 1994 года содержится выраженное  право Народного Собрания принимать участие в реализации не только внутренней политики, но и внешней политики Республики Молдова в отношении вопросов, затрагивающих интересы Гагаузии (Статья 12 (3) (б)). Круг обязанностей исполнительной власти в равной степени всеобъемлющий. Помимо бюджетных полномочий, Исполнительный комитет может регулировать отношения собственности, управления экономики, социальных и культурных систем, социального обеспечения, оплаты труда, местное налогообложение, охрана окружающей среды и использования природных ресурсов. Он несет ответственность за выполнение правовых актов Народного Собрания, которые, как уже было подчеркнуто, могут включать полный спектр вопросов, которые включают в себя образование, жилье, коммунальные услуги и здравоохранения, и трудовые отношения.

23. Есть, следовательно, аспекты нынешних договоренностей в рамках закона 1994 года, которые трудно совместить со всеми конституционными положениями, несмотря на то, что в статьях Конституции 72 и 111, прямо предусмотрено создание местных автономных образований.

Сложно так, например, видеть, что созданные законодательной властью в Гагаузии законы, чьи законы способные вытеснить национальные законы — в соответствии со статьей 60, являются исключительно законодательной компетенцией  национального Парламента, или с её статьей 66, которая наделяет Парламента, обеспечивать соблюдение  единства всех законодательных норм на всей территории страны.

24. Более фундаментально будет, если решение, принятое в 1994 году, предназначенное для предоставления как долговременное решение проблемы Гагаузской автономии и её самоопределения, оно станет более эффективной защитой в юридическим смысле, установленное законом 1994 года, если основные элементы его законоположений (а не просто право делать такие-то  права), будут отражены в Конституции. До тех пор, пока это не будет сделано, закон 1994 года останется уязвимым для дальнейшего вторжения в него в соответствии с решениями Конституционного суда, или же будет подвергнут изменению, или отмене депутатским  большинством в три пятых в Парламенте.

25. Кажется, что имеются веские причины, чтобы положения Закона 1994 года следует внести в конституционные основы, чтобы избежать затем каких-либо вопросов о его совместимости с конституционными рамками и, возможно, с тем, чтобы избежать существующих  признаков, характеризующих желания  для его изменения без согласия народа от автономной области.

26. С самого начала процесса разработки поправок в 2001 году там было два разных подхода к будущим положениям Конституции в отношении Гагаузии. Один проект был представлен специальной комиссии по конституционным поправкам, созданной Парламентом Республики Молдова и состоящий из числа парламентариев, государственных чиновников и представителей Гагаузии. Данный проект будет рассмотрен в следующей части этого мнения.

27. Второе предложение конституционных поправок был подготовлен группой членов Народного Собрания Гагаузии и был представлен в ходе визита делегации Венецианской Комиссии в Кишиневе в феврале 2002 года. Данный проект закона направлен на превращение Молдовы в федеративное государство с нынешней Республикой Молдова и Гагаузии, как ее учредителей (и равными) образованиями. Таким образом, этот законопроект не  может быть реально рассмотрен как  основы для каких-либо дальнейших дискуссий. С учетом различных национальных и этнических меньшинств в Молдове, а также еще нерешенные проблемы Приднестровья, развитие федеративных направлений в отношениях между частями внутри  Республики Молдова также может иметь разрушительные последствия в отношении всей государственной структуры в стране.

 

B. Закон о внесении изменений и дополнение в Конституцию Республики Молдова

28. При анализе закона должно быть указано, что в нем содержится ряд положительных моментов. Они могут быть определены в основном в следующем:

a) Разъяснения статьи 73 является полезным и важным, и было в целом поддержано. Согласно, предложенной статьи 73, Народному Собранию Гагаузии будет предоставлено право законодательной инициативы. Поскольку в большинстве стран с территориальными автономиями окончательное решение по инициативе принадлежит к национальным парламентам. Если поправки предназначены для покрытия не только статуса автономии Гагаузии, а автономий в целом, она может быть записана  фразой «(Гагаузия) и другие законодательные собрания автономий».

b) Поправка к статье 110 вносит конкретное положение для автономии Гагаузии и является позитивным шагом.

c) Точно так же идея новой статьи 111-1, которая делает подробные положения о Гагаузской автономии, в которых излагаются ряд ключевых положений закона 1994 года в Конституции, является позитивным шагом. В частности, уделяя конституционным положениям, выраженным в пункте (5) осуществлять право на самоопределение Гагаузии в случае изменения статуса Молдовы важно, как признание в пункте (1) признающего осуществление самоопределения Гагаузии, как автономии в рамках Республики Молдова.

29. Есть, однако, ряд недостатков в проекте, которые могут быть определены следующим образом:

a. Статьи 110 (1), 111 (2), 111-1 (4) и 111-1 (6) ссылаются на «особые органические законы«, которые по всей видимости, будут представлять собой новый иерархический уровень между Конституцией и «обычными» органическими законами в правовой системе Молдовы.

Если такой новый иерархический уровень вводится, то это  положение следует добавить как (3) -третьей частью , главы IV, раздела 3  Конституции; к статье 72 (классифицирующая законы) и статье 74 (описывающая прохождение законов и резолюций). Иерархия норм должна быть ясной, насколько это возможно.

 

Статья 111

b. В предлагаемой новой статье 111 (1) не упоминается наличие законодательных органов, поскольку его формулировка «территориальных автономий имеют представительных и исполнительных органов в соответствии с законом». Термин «представительных» можно заменить словом «законодательных». Конституционные изменения, должны подчеркнуть, скорее политический, чем чисто административный характер автономии. Текст должен внести конкретное предложение для законодательной власти и решения для возможных конфликтов с существующими статьями 60 (парламента как высшего представительного и законодательного органа власти) и 66 (Основные полномочия).

Если сферы действия предлагаемого изменения Конституции удовлетворяются, то статьи 60 и 66 должны быть изменены в свете закона от 1994 года. В параграфе 1 настоящей статьи, следует также упомянуть судебные органы (территориальные автономии имеют законодательные, исполнительные и судебные органы в соответствии с законом).?

c. Статья 111 (2) должна предусматривать законодательный характер собрания автономии и демократический характер его территориальных учреждений. Она могла бы предусматривать, что территориальная автономия имеет законодательное собрание и органы исполнительной власти, демократически избранные в соответствии с Конституцией и специальным органическим законом.

d. Ссылка в предложенной статье 111 (3), что контроль за соблюдением Конституции и законодательства Республики Молдова осуществляется Правительством, является источником для беспокойства. Это, кажется, будет более уместным как судебная функция: для Конституционного суда и судебной системы.

 

Статья 111-1

e. Смысл выражения «в рамках закона» непонятно, в статье 111-1 (1). Кажется, что такие изменения должны будут и впредь проводиться по органическим законам. Как уже упоминалось, ссылки на «особый» органический закон как представляется, относятся к нынешней статье 111 (2), которая требует три пятых депутатского большинства для внесения  поправок в органические законы, касающиеся автономии, но, поскольку в них никак не упоминаются » специальные «органические законы, было бы желательно, чтобы это было уточнено в тексте. Кроме того, эффект от включения некоторых положений Конституции, будет заключаться в дальнейшем их закреплении, поскольку поправки к Конституции требуют две трети голосов депутатского большинства.

  Таким образом, это является гарантией для Гагаузской автономии, что ключевые положения закона 1994 года должны быть включены в Конституцию.

 

f. Предложенная статья 111-1 (3) в отношении природных ресурсов, отличается от текста закона 1994 года. Неясно, почему это должно быть так.

 

g. Согласно предложенной статье 111-1 (4), бюджетный процесс в Гагаузии должен регулироваться с помощью специального органического закона определяющего статус Гагаузии. Это единственный вопрос, который по статье 111-1 «территориальной автономии Гагаузии» явно должен регулироваться с помощью специального органического закона. Крайне важно для конституционной защиты автономии Гагаузии, чтобы вопросы, которые относятся к исключительной сфере регулирования специального органического закона, должны быть перечислены в Конституции.

 

h. Здесь может быть уместно привести некоторые методы рассмотрения того, как будущие поправки к системе автономии Гагаузии должны быть сделаны. Предложенная статья 111-1 (6) содержит положение о квалифицированном большинстве, необходимого для внесения изменений и дополнений в специальный органический закон о Гагаузии.

Вопрос нуждается в дальнейшем рассмотрении, является ли подходящим местом, для такого положения в этой статье или в третьей главе, третьего раздела Конституции. Например, в Финляндии изменения и дополнения в Закон об автономии Аландских островов требуют не только квалифицированного большинства в национальном Парламенте, но и согласия Законодательного Собрания Аландских островов.

Конституционные гарантии для автономии Гагаузии будут еще более усилены, если будет соответствующее требование согласия гагаузского Народного Собрания для внесения изменений и поправок  (специальным) органическим законом в Особый правовой статус Гагаузии. Для того чтобы сделать положения настоящего пункта, точнее было бы более целесообразным заменить в первой строке «совершенствование законодательства» на «повышение самостоятельности».

 

Другие замечания

В целях облегчения контроля посредством Конституционного суда, соответствующие молдавские власти, как, например, Правительство Республики Молдовы или Премьер-министр, должны иметь право представлять суду правовые акты, принятые Народным Собранием Гагаузии, которые истец сочтет превышающими полномочия Народного Собрания.

В настоящее время закон «Об особом правовом статусе Гагаузии» дает только Народному Собранию Гагаузии полномочия представлять Конституционному Суду правовые акты, принятые законодательной или исполнительной властью Республики Молдова, которые они считают нарушающими  автономные полномочия Гагаузии (Статья 12  части (3), параграф (i)). Статья 135 части (1) Конституции Молдовы может быть изменена с соответствующими положениями, предоставляющие полномочия центральным властям оспорить конституционность нормативных актов автономии.

 

 

IV. Заключение

Предлагаемый проект закона о конституционных поправках, касающихся Гагаузии, является позитивным явлением, поскольку он признает существование автономии и определяет его полномочия на уровне Конституции Республики Молдова. Тем не менее, законопроект имеет ряд недостатков, которые должны быть изучены сторонами, участвующими в процессе. Венецианская Комиссия приветствует готовность молдавских и гагаузских властей к дальнейшему сотрудничеству по этому вопросу и надеется, что мнения, указанные  выше, будут учтены в дальнейшей работе по конституционным поправкам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Письмо от президента Комиссии по изменениям Конституции Молдовы, Г-н V. Misin (письмо dd/c-6 N ° 550 от 7 декабря 2001).

[2] Материальный уровень — факт, что специальный органический закон устанавливает территорию, учреждения, символы, официальные языки и полномочия автономии, и формальный — конкретная процедура по принятию и возможной модификации специальных законов.

[3] Решение Конституционного суда N ° 24 от 05.06.1999 “ Об конституционности Раздела 20.2 Закона по Особому статусу Gagauzia/Gagauz-Yeri, N°344-XIII от 23 декабря 1994”.

[4] Статья 2 Конституции Испании и Статья 6 Конституции Португалии.

[5] Параграф 1 читал бы: “у территориальных автономий есть законодательные, исполнительные и судебные органы согласно закону”.

[6] Примеры такого судебного контроля существуют в нескольких странах, у которых есть автономии, например, Статья 153 Конституции Испании и конституционной реформы в Италии в 2001 с отношением Статьи 127 Конституции Италии.